19世紀末葉,樟腦用途增加,需求量大增,外商紛紛來臺採購。1861年(一說1863年),臺灣兵備道將樟腦改為官辦,原設於艋舺(今萬華)之軍工料館改為腦館,在新竹、後壠、大甲設立小館。腦丁熬腦後,由腦館低價收購,再高價售予外商。外商為避官方壟斷,往往私自入山採購。1868年(同治7年)英商怡記洋行(Elles &Co.)商務員必麒麟(W. A. Pickering)私購大量樟腦,在梧棲港被鹿港同知截獲沒收,引起英國領事抗議,並出動軍艦,向安平開砲。清廷為息事,裁撤樟腦官辦、賠償怡記損失。1869年清廷訂定「樟腦章程」,規定凡領有護照外商,皆可入內山採買樟腦。因外商多不遵章程先完納關稅半稅,1870年臺灣道黎兆棠在各重要路口設卡抽釐,此為臺灣抽收腦釐之始。